地方债务化解案例:贵州

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从债务结构来看,对于纳入地方政府隐性债务的部分,通常会发行再融资债券去置换,置换后就成为了显性债务,可以更好的控制规模和降低成本。而对于其他没有纳入隐性债务的城投债务,则会使用展期、重组的方式去解决,使用更加市场化的手段。由此可见,对于不同类型的债务,化解的方式是不同的。

从化债手段来看,贵州省为了缓解债务压力、保证公开债券刚性兑付,政策端不断发力,具体措施有以下几种:召开恳谈会、争取金融机构支持、发行特殊再融资债券化债、利用优势上市公司资源化债、银行债务展期等。

1.召开恳谈会:贵州省分别于2019年10月和2020年8月两次召开恳谈会,为市场注入信心。

2.发行特殊再融资债券化债:2020年12月以来,部分再融资债券用途只是模糊表述为“用于偿还存量债务”。这类再融资债券也被市场称为特殊再融资债券,实际用途一般用于偿还隐性债务。截至2022Q4,贵州特殊再融资债总计发行397亿元,用于化解地方政府隐性债务。

3.利用优势上市公司资源化债:2019年12月,茅台集团将5024万股、4%的贵州茅台股份无偿转给贵州国资,开启了“茅台化债”,在市场化化债方面进行了新尝试。

4.争取金融机构支持:贵阳银行和贵州银行可以为贵州省提供本地金融机构的资金支持,同时贵州省也在积极寻求政策性银行支持,并和国有大行开展战略合作。

5.银行债务展期:正是由于国发2号文和财预114号文的出台,给贵州的城投平台提供了债务化解的政策支持,遵义道桥得以通过时间来换债务化解的空间,银行贷款成功展期20年。

地方债务化解案例:贵州

我们介绍了目前地方政府隐性债务化解的方案,梳理了两轮债务置换的情况,从宏观层面进一步聚焦到更微观的区域。贵州作为债务压力比较大的省份,有过一些比较独特的化债手段,将贵州作为典型案例进行分析,为后续其他类似情况的省份化债提供新思路。

贵州省整体情况

首先我们来看一下贵州省的整体情况,2021年贵州省地方综合财力(一般公共预算收入+政府性基金收入+转移性收入)为7519.92亿元,地方政府债务余额11872.29亿元,城投有息债务合计15910.88亿元,可见其地方政府财力一般,但债务规模较大。


由于自身举债过多,且同时17年后城投公司融资监管政策不断趋严,贵州省2018年城投债净融资转负,信用利差大幅上行。2018年贵州省城投债发行额为336.84亿元,偿还额为-541.41亿元,净融资为-204.57亿元,而2017年其城投债净融资为283.49亿元。2019、2020年由于地方政府化债有力,城投净融资有所回升,2021、2022年区域负面舆情再度发酵,城投债净融资再次转负。

从贵州看地方政府隐性债务怎么化解处置?

一直以来,贵州经济偏弱,债务率偏高,债务问题一直困扰地方经济发展。贵州各地方政府为了解决债务问题,做了一系列努力。因而,到目前为止,贵州的城投债券仍然没有出现公开市场的违约。那么,贵州省做了哪些努力?又该如何看待其公开市场的债券?

我们结合2018年以来的贵州省政府工作报告和预算报告,可以将贵州省地方债务问题化解归纳为几个方面:

一、坚决遏制债务增量。

从2018年开始,随着城投融资政策进一步收紧,贵州省城投债务管控进一步严格。根据《2018年全省和省本级预算执行情况与2019年全省和省本级预算草案》,贵州省严格落实政府性债务管理“七严禁”:

从严控制新建投资项目,强化融资平台公司的风险意识、成本意识和底线意识,从严监管、审核国有企事业及平台公司新增债务。严格落实各市县债务风险管控责任,从严加强项目管理,坚持量入为出、量力而行,围绕脱贫攻坚主战略,突出重点投资项目,严格执行建设标准,着力控制投资规模,严禁以脱贫攻坚之名违规审批“花架子”项目,坚决遏制债务增量。


二、通过拉长期限、降低成本等方式,稳妥化解存量债务。

根据2019年预算报告,贵州省通过债务置换,大幅降低了政府债务成本,拉长了期限。

平均成本从7.8%降至3.5%,平均年限从4.2年拉长至6.1年,2015—2018年累计节约利息约1000亿元,极大缓解了我省集中还本付息压力。政府债务已全部置换为政府债券,按规定可通过发行再融资债券予以置换,加上政府债券利息已纳入预算安排,政府债务风险总体可控。

三、建立债务风险应急预案,设立省级及市州债务风险应急资金池。

建立债务风险应急处置机制,从快速响应、分类施策、各司其职、协同联动、稳妥处置等方面,指导和规范全省债务风险应急处置工作。设立省级债务风险应急资金池,推动市州资金池的设立,强化省市协同形成全省合力,有效防范和化解债务风险。

四、争取地方政府债券额度,争取国家更多政策支持。

2018年贵州省《政府工作报告》就提出要:争取国家增加我省地方政府债券额度,2019年贵州省成为首批六个建制县试点置换的省份,当年就以置换债名义发行了多只地方政府债券置换隐性债务。

2022年1月,国务院又出台了国发2号文,提出“允许融资平台公司对符合条件的存量隐性债务,与金融机构协商采取适当的展期、债务重组等方式维持资金周转。”在政策支持下,遵义道桥成功进行了银行贷款展期。

五、积极盘活地方国企资源。

茅台作为贵州最为优质的国有资产,承担起协助化解地方政府债务的重任,开创出“茅台化债”的模式。

2019年12月和2020年12月,贵州茅台集团先后分两次,将合计8%的贵州茅台上市公司股份划转至贵州省国有资本运营有限责任公司,两笔股份合计总市值超过1600亿(茅台最新市值2.28万亿计算)。此外,茅台集团还于2020年11月份发行债券,用于收购贵州高速公路集团有限公司股权。

整体看下来,老办法居多,新思路似乎并不多。而不同区域,可能方式方法差别并不大。不同地区的资源禀赋并不相同,可以借鉴,但似乎并不能完全照搬。

在针对不同债务的化解过程中,政府隐性债务、城投经营性债务,处置方式上有明显区别:

隐性债务:根据2023年预算报告“推动各地将政府债务和隐性债务利息足额纳入预算”,争取高风险建制市县降低债务风险试点等政策支持,通过发行政府债券置换隐性债务。对于贵州这样债务压力较重,同时自身经济周转能力较弱的区域,隐债化解预计最终还是要通过政策支持,发行政府债券置换解决。

非隐性债务部分的债务:债务压力较重的主体,总体还是以展期、重组为主,当然,债券部分还是刚兑为主。

2022年底遵义道桥发布了展期公告,公告涉及155.94亿元银行贷款的重组事宜。结合2023年1月17日,中证鹏元发布的《关于关注遵义道桥建设(集团)有限公司银行贷款重组事项的公告》指出:

截至2022年6月末,公司总债务余额为457.54亿元,占总负债的53.32%,短期债务余额为141.41亿元,占总债务的30.91%,现金短期债务比为0.04;除本次重组的银行贷款外,公司仍有较大规模的存续债券和非标债务,且部分非标债务已出现逾期,反映出公司面临很大的流动性压力;同期公司对外担保金额为151.46亿元,占当期末净资产的18.30%,部分被担保债务已经出现诉讼纠纷,公司面临很大担保代偿风险。

从这一公告可以合理推测,遵义道桥的所有银行贷款应该都进行了展期,而一般情况所有银行贷款大概率不会都是隐性债务。因而,实际上反映出,在对城投经营性债务的处置过程中,可能会兼顾隐性债务和非隐性债务。毕竟,同一个债权人可能同时会涉及隐性债务和非隐性债务。而为了能够顺利展期,存在部分非隐性债务范围的债务同样处置的可能性。

城投债:从贵州一系列的动作、政府表态,结合此前,遵义道桥展期公告中公司对于公开市场债券的兑付承诺:二、公司持续经营计划。……三、其他。本次银行贷款重组不涉及公开市场债券,公司将严格按照募集说明书的约定,做好公开市场债券的偿付工作。即使在银行贷款展期、非标展期的情况下,对于公开市场债券,目前仍表达出了保兑付的意愿。综合来看,贵州省城投的公开市场债券,应该仍然能够实现顺利兑付。

贵州虽然采取了一些独特的化债手段,比如“茅台化债”、银行贷款展期等,但其城投债信用利差未有明显收窄,目前仍维持590BP左右的较高水平。

1月31日,贵州省发布了《贵州省2022年预算执行情况和2023年预算草案的报告》,其中关于化债提出了“通过争取中央支持、金融机构展期降息、盘活资源资产等方式,推动各地将政府债务和隐性债务利息足额纳入预算。力争用3—5年时间,建立健全系统解决和防范化解政府债务风险体制机制,逐步推动地方发展进入良性轨道。争取高风险建制市县降低债务风险试点等政策支持,通过发行政府债券置换隐性债务,优化地方债务结构,降低债务成本。协调金融机构支持债务重组、展期降息,积极有序缓释债务风险。”

可以看出接下来贵州化债的思路应该会延续以往的做法,隐性债务部分,通过政策支持,继续进行债务置换,预计未来类似贵州情况的区域再融资债发行规模会进一步上升。非隐性债务部分,还是采用重组、展期的方式,未来遵义道桥的模式或将在贵州省内进一步推广。城投债方面,结合之前恳谈会和遵义道桥的发声,肯定还是会保刚性兑付。

本周重点新闻和舆情

财政部部长刘昆署名文章:加强地方政府融资平台公司治理,逐步剥离政府融资功能

财政部部长刘昆在《求是》发表署名文章,其中提到:防范化解地方政府债务风险。坚持“开正门、堵旁门”,遏增量、化存量。完善常态化协同监管,坚决禁止变相举债、虚假化债行为。压实地方政府属地责任,紧盯市县加大工作力度,强化隐性债务问责和信息公开。加强地方政府融资平台公司治理,逐步剥离政府融资功能,推动分类转型发展,防范地方国有企事业单位“平台化”。坚持系统观念,高度警惕产业、金融等领域风险向财政转移集聚,支持做好房地产风险、金融风险等防范处置,牢牢守住不发生系统性风险的底线。

贵州省国资委:坚守债务不爆雷的底线,建立国企债券风险监测预警工作联动机制,防范企业债券风险

贵州省国资委2023年2月17日表示:2023年要坚守债务不爆雷的底线。通过“一企一策”加强“资产负债率”和“负债规模”管控,推动企业科学统筹投融资规模。会同相关部门建立国有企业债券风险监测预警工作联动机制,有效防范企业债券风险。针对高风险企业,通过资金支持、处置资产、账款清收等方式综合施策,有力确保了企业生产经营平稳。

昆明市2023年财政预算草案:落实落细债务到期预警机制,确保不发生兑付风险

据《昆明市2022年地方财政预算执行情况和2023年地方财政预算草案的报告》,2023年,在守住政府债务风险防线方面,全面落实政府债务还本付息责任,继续加大预算安排力度,积极拓宽偿债资金来源,完善应急处置预案,落实落细债务到期预警机制,确保不发生兑付风险。依法开好政府规范举债融资“前门”,严格新增专项债券项目审核,加强债券资金使用监管,保障重点项目建设资金需求。

遵义市政府工作报告:对违法违规举债行为“零容忍”,坚决守住不发生区域性系统性债务和金融风险的底线

据遵义市《政府工作报告》,2022年遵义市严格规范政府投资项目决策程序,稳妥有序化解政府债务风险,坚决遏制新增政府隐性债务,千方百计守住了不发生区域性系统性金融和债务风险的底线。2023年将重塑化债偿债、招商引资、营商环境“三大体系”,防范和化解政府债务风险,坚决遏制增量、有序化解存量,强化法定政府债务风险管理,对违法违规举债行为“零容忍”,坚决守住不发生区域性系统性债务和金融风险的底线。

贵阳城投集团:强化债务风险防范,坚决维护好集团AAA信用等级

据贵阳城投集团,2023年2月13日,要强化债务风险防范。要聚焦痛点难点,强化使命担当,加强资金统筹调度,多措并举拓宽融资渠道,有效防范化解债务风险,坚决维护好集团AAA信用等级。


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